Riforma della pubblica amministrazione: sono buone mosse?

di Massimo Migani

Fin dal suo insediamento il Governo attualmente in carica ha annunciato l'intenzione di procedere alla riforma complessiva della pubblica amministrazione; il 30 aprile 2014 è stata quindi avviata una consultazione aperta ai cittadini, con la raccolta di circa 40 mila email, i cui esiti sono stati resi noti il 4 giugno. Il Consiglio dei Ministri ha successivamente (13 giugno) licenziato un disegno di legge-delega e un decreto-legge: mentre il primo ha iniziato il proprio percorso parlamentare alla fine di luglio (l'esame è tuttora in corso presso il Senato della Repubblica), il secondo è stato convertito in legge il 5 agosto. Massimo Migani commenta il senso della riforma in corso.

Il primo impatto, alla lettura dello schema del "disegno di legge Madia" (delega al Governo per la "Riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche") presentato al Senato il 23 luglio scorso, è sicuramente positivo. In 15 articoli tutto il complesso mondo della pubblica amministrazione (PA) viene attraversato dal vento innovatore della futura riforma: in quel testo vengono compiutamente elencati i malanni che affliggono la burocrazia italiana.

30 aprile 2014: il Presidente del Consiglio ed
il Ministro della Pubblica Amministrazione
annunciano l'avvio del percorso di consultazione.

La cura ovviamente non è indicata perché, in presenza di una "legge-delega", la terapia viene demandata alla successiva emanazione, da parte del Governo, dei decreti attuativi, da scrivere sulla base delle finalità, dei principi e dei criteri direttivi previsti dalla medesima legge-delega. In questo caso trattasi di uno sforzo titanico: tra i 6 e i 18 mesi successivi all'entrata in vigore della legge, il Governo dovrà emanare dai 16 ai 21 decreti legislativi attuativi della riforma, con l'eventuale ulteriore emanazione di altri 11 decreti correttivi che dovranno  adeguare e perfezionare la nuova macchina amministrativa.
Siamo certi che questa enorme mole di lavoro non stupirà né demoralizzerà Generali e Truppa degli staff governativi che stanno di fatto già affrontando questa dura battaglia, la battaglia per l' "Italia Semplice", come è stata chiamata dal Presidente del Consiglio nella lettera inviata a tutti i dipendenti pubblici nel giugno scorso: è sicuramente una battaglia necessaria, ineludibile, la cui vittoria sarebbe in grado  davvero di consentite all'Italia di effettuare un salto di qualità nei processi gestionali e decisionali della PA.
Il percorso delineato dal "disegno di legge Madia" è ambizioso e complesso, che tuttavia in parte è già stretto nella morsa di due provvedimenti legislativi di grande rilevanza. Il primo già in essere: la legge 7 aprile 2014, n. 56 che ha profondamente modificato l'assetto istituzionale degli Enti di area vasta (le Province). Il secondo in costruzione: la legge di revisione del Titolo V della Costituzione che ridisegnerà le funzioni e le competenze di Regioni ed Enti locali, oltre a modificare, con l'abolizione del Senato, il bicameralismo paritario oggi in vigore.
La prima domanda sorge quindi spontanea: come ripensare un assetto complessivo della PA senza avere riferimenti legislativi certi e definiti? La legge n. 56/2014, per propria stessa ammissione, è un provvedimento a valenza temporale limitata, in attesa della riforma del Titolo V; il Titolo V vedrà una sua riformulazione definitiva non prima di due anni (sono i tempi che giustamente la Costituzione prevede per modificare se stessa ...); gli ottimi propositi elencati nel disegno di legge-delega dovranno perciò trovare concreta applicazione tra i 6 e i 18 mesi dall'entrata in vigore della legge ... insomma qualche serio problema di coordinamento sembra porsi.
Comunque sia, nel merito del disegno di legge, fatte salve alcune finalità decisamente non condivisibili, non si può non essere complessivamente d'accordo: è una elencazione di ottimi propositi il cui scopo è quello di semplificare, ridurre e modernizzare le procedure amministrative.
Per comprendere una possibile chiave di lettura del legislatore atteniamoci allora ai fatti ad oggi disponibili.
I fatti sono il decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito nella legge 11 agosto 2014, n. 114 "Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari", una sorta di tentativo di anticipazione di alcune finalità della riforma della PA. In pratica ci troviamo ancora una volta di fronte ad una legge omnibus (e quindi a rischio di incostituzionalità) priva di coerenza e di logica giuridica, che passa dalla mobilità dei dipendenti pubblici alla pensione dei giornalisti, dagli onorari delle avvocature pubbliche alle modifiche della richiamata legge n. 56/2014 sulle Province, per arrivare all'EXPO 2015 ed alle modifiche del codice di procedura civile ... ma qualche segnale - in particolare sul ruolo del lavoro pubblico - che indica quale percorso il Governo intenda intraprendere, si può intravedere.
Primo segnale. Il dipendente pubblico, una volta assunto, non "appartiene" all'Ente che ha bandito il concorso ma alla PA, concepita nel suo insieme di variegate articolazioni: dai tribunali, agli Enti locali alle Regioni. Ciò significa che la mobilità tra Enti non sarà più l'eccezione ma la norma: il dipendente si sposterà ove le carenze di organico lo chiamano, in applicazione del principio fisico dei vasi comunicanti ... Un principio sacrosanto la cui positiva attuazione però - non essendo i dipendenti pubblici assimilabili ai liquidi! - necessita di una indispensabile premessa: la formazione e la riqualificazione continua degli stessi. Sono oramai cinque anni che le leggi di stabilità impediscono di finanziare adeguatamente la formazione (che il contratto nazionale dei dipendenti, configurandola come un diritto-dovere di ogni lavoratore,  prevede come obbligatoria), mettendo in grande sofferenza le necessità di adeguamento e riqualificazione professionale dei dipendenti, che peraltro la  caotica e contraddittoria evoluzione normativa di questi anni ha reso sempre più necessaria. Il decreto-legge n. 90/2014, nonostante disponga grande flessibilità del lavoro e altrettanta mobilità tra Enti diversi, afferma che certamente la riqualificazione dei dipendenti va fatta ma “... senza nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica”: siamo dunque ancora una volta fermi al palo di partenza.
Secondo segnale. Non occorre scomodare il grande e ancora non rottamato Max Weber (1864-1920) per ricordare che la Società contemporanea necessita di un complesso apparato amministrativo tale da rendere reale ed effettivo lo Stato di diritto (“il potere legale” di Weber). Questo apparato, chiamato “burocrazia”, non è in sé né buono né cattivo: è uno strumento indispensabile di uno Stato che la politica deve creare, governare ed utilizzare per raggiungere i fini che il popolo sovrano ha stabilito essere desiderabili. La burocrazia, sempre citando Weber, necessita di competenze specialistiche, di “impersonalità” delle relazioni tra burocrati e politica e tra burocrati e cittadini, di sviluppo di “carriere” per consentire corretti rapporti gerarchico-funzionali finalizzati ad individuare chiari ed inequivocabili centri di responsabilità individuali ... Insomma la famosa cuoca di leniniana memoria può sicuramente assumere ruoli politici dirigenziali di alto livello solo se, e nella misura in cui, possa disporre di un apparato amministrativo, creato dalla politica, di alta ed “impersonale” qualificazione che la supporti nelle proprie scelte ... Mi scuso per la pedanteria un po' professorale, ma questo ragionamento era a mio avviso necessario per comprendere cosa prevede il decreto-legge n. 90/2014.
Nel decreto è stato previsto che in tutti gli Enti locali gli incarichi dirigenziali intuitu personae, cioè quegli incarichi temporanei assegnati direttamente da Presidenti e Sindaci che consentono a qualunque cittadino di entrare a far parte dell'apparato amministrativo senza preventiva selezione concorsuale, passino dall'attuale 5% al 30% dei posti istituiti nella dotazione organica. Nell'Amministrazione statale si prevede addirittura la possibilità di incaricare “a contratto”, senza neanche passare da una preventiva verifica della disponibilità di dirigenti di ruolo aventi corrispondenti caratteristiche professionali, dirigenti che, nel caso di nomina esterna, rimarrebbero senza incarico, ancorché regolarmente pagati ... Siamo insomma di fronte ad uno spoils system esasperato, che una recente sentenza della Corte Costituzionale ha dichiarato non conforme al dettato costituzionale, secondo il quale il nostro apparato burocratico deve essere incardinato nella struttura amministrativa con regole “weberiane”, cioè fondate su processi oggettivi di valutazione del merito.
In buona sostanza il legislatore ritiene che prendere la scorciatoia delle nomine possa essere la strada per ridare efficienza ed efficacia all'agire amministrativo. Personalmente ritengo essere vero esattamente il contrario: solo l'abbandono dell'ingerenza della politica a questo livello di amministrazione può portare ad un vero rinnovamento della PA.
Se il buon dì si vede dal mattino, forse è bene mantenere qualche luce accesa.


Per saperne di più
- Governo italiano: Riforma PA: vogliamo fare sul serio (l'annuncio della consultazione pubblica tra i cittadini, 30.4.2014), Le proposte dei cittadini (l'esito della consultazione tra i cittadini, 4.6.2014), il sito internet del Ministero della Semplificazione e Pubblica Amministrazione
- Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 "Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari" (scheda di presentazione del provvedimento, 7.8.2013)
- Disegno di legge-delega promosso dal Governo (Ministro Maria Anna Madia) "Riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche" (in discussione presso la Commissione Affari Costituzionali del Senato della Repubblica), Nota di lettura n. 64/2014 del Servizio bilancio del Senato, Dossier n. 162/2014 del Servizio studi del Senato
- Principi costituzionali e pubblica amministrazione, un saggio di Rossana Caridà (Consulta OnLine, 7.8.2013)
- il sito internet eticaPA: la PA è la comunità dei cittadini

Rassegna stampa
> Dipendenti pubblici: Renzi annuncia la riforma di... Brunetta, di Fausto Cariotti (Libero, 1.5.2014)
> Rivoluzione anti-burocrazia via i dirigenti senza incarico, un unico Pin per i cittadini, di Alberto D'Argenio (la Repubblica, 1.5.2014)
> Madia: "Anche dove ho partorito statali pronti alla staffetta generazionale", di Luisa Grion (la Repubblica, 1.5.2014)
> Statali, valanga di mail: "L'orario salga a 40 ore e premi solo in base ai giudizi dei cittadini", di Luisa Grion (la Repubblica, 4.5.2014)
> Dirigenti troppo vecchi, di Umberto Di Primio (Italia Oggi, 7.5.2014)
> Madìa: «Basta esperti, i dirigenti PA dovranno essere manager», di Maria Anna Madia (Il Messaggero, 21.5.2014)
> Per la PA il coraggio di rompere con il passato, di Giovanni Valotti (il Sole 24 Ore, 9.6.2014)
> La nuova PA inizia dal personale, di Antonello Cherchi (il Sole 24 Ore, 9.6.2014)
> La vera «cura» per gli statali è semplificare, di Alberto Orioli (il Sole 24 Ore, 13.6.2014)
> Pubblica amministrazione, i nodi rimasti aperti, di Tito Boeri (la Repubblica, 13.6.2014)
> Dirigenti, ruolo unico e licenziabilità, di Davide Colombo (il Sole 24 Ore, 14.6.2014)
> Per essere la volta buona, fari accesi sull'attuazione, di Davide Colombo (il Sole 24 Ore, 14.6.2014)
> Sugli statali il governo partorisce la riformicchia, di Fausto Cariotti (Libero, 14.6.2014)
> «Ora è possibile liberare 60mila posti nello Stato», di Andrea Bassi (il Sole 24 Ore, 15.6.2014)
> «Riforma senza vantaggi per nessuno», di Giorgio Pogliotti (il Sole 24 Ore, 15.6.2014)
> Il nodo irrisolto dei «premi» ai dipendenti, di Stefano Pozzoli (il Sole 24 Ore, 16.6.2014)
> Riforma PA: per Renzi la sfida più difficile, di Massimo Riva (la Repubblica, 16.6.2014)
> L'efficace contrasto all'assenteismo nella PA faciliterebbe molto il compito a Cottarelli, di Michele Franzé (MF, 18.6.2014)
> Riforma PA primo passo per la politica industriale, di Stefano Manzocchi (il Sole 24 Ore, 22.6.2014)
> Riformare la PA è privatizzare (e viceversa), di Franco Debenedetti (il Sole 24 Ore, 6.7.2014)
> «Pubblica amministrazione, più poteri al premier. Non temiamo le lobby», di Antonella Baccaro (Corriere della Sera, 14.7.2014)
> Cosa serve alla dirigenza pubblica di domani, di Alfredo Ferrante (lavoce.info, 25.07.14)
> Tra gaffe ed emergenze, aspettiamo il secondo round, di Davide Colombo (il Sole 24 Ore, 8.8.2014)
> L'efficienza della PA deve completare le riforme, di Maria Carla De Cesari (il Sole 24 Ore, 14.8.2014)
> Pubblica amministrazione sospesa, di Domenico Cacopardo (Italia Oggi, 19.8.2014)
> Se tutto il potere finisce in mano al sovrano, di Massimo Cacciari (L'Espresso, 5.9.2014)
> Sulla riforma pesa la sfiducia dei dirigenti, di Gianni Trovati (il Sole 24 Ore, 15.9.2014)
> Se i fedelissimi di partito diventano dirigenti di Enti locali, di Luigi Oliveri (lavoce.info, 7.10.2014)
> Dirigenti PA, riforma bocciata, di Francesco Cerisano (Italia Oggi, 10.10.2014)
> Se si toglie la dignità ai dipendenti pubblici, di Oberdan Forlenza (Corriere della Sera, 10.10.2014)
> Amministrare per i cittadini, di Maria Anna Madia (Corriere della Sera, 12.10.2014)