“S’è fatto tardi, molto presto”
Dr Seuss
L’indignazione è (quasi) generale di fronte alla recentissima condanna dell’Italia da parte della Corte europea dei diritti umani (CEDU) per violazione dell'articolo 3 della Convenzione che recita: “Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti”.
La condanna è giusta, ineccepibile, purtroppo largamente prevedibile. Oltre ad essere motivo di sdegno essa può e deve rappresentare l’occasione giusta per riflettere sulla necessità di adeguare il nostro ordinamento agli obblighi internazionali che abbiamo assunto da tempo. La sentenza di Strasburgo ha dato impulso alla ripresa dei lavori parlamentari e nei giorni successivi alla condanna, la Camera ha ripreso la discussione del disegno di legge e lo ha adottato con lievi modifiche rinviandolo nuovamente al Senato (9 aprile 2015).
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| Strasburgo: la "Grand Chambre" della Corte europea dei diritti umani (CEDU). |
Sull’Italia incombono da tempo obblighi internazionali che un Paese che voglia dirsi civile non può più rinnegare: vale la pena fare un ripasso generale. Gli obblighi da adempiere in tema di tortura sono numerosi: l’Italia ha ratificato vari trattati che proibiscono la tortura e i trattamenti inumani e degradanti: a livello regionale la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti fondamentali (sulla quale vigila la Corte europea che ci ha appena condannato) e la Convenzione europea per la prevenzione della tortura (1987); a livello universale il Patto sui diritti civili e politici (1966) e la Convenzione ONU contro la tortura del 1984, che è lo strumento più importante perché della tortura ci dà una precisa definizione e perché impone agli Stati - senza possibilità di equivoco - l’obbligo di criminalizzare la tortura, obbligo rispetto al quale il nostro Paese risulta inadempiente, come conferma la sentenza di condanna CEDU del 7 aprile 2015. La Convenzione ONU vige in Italia dall'11 febbraio 1989, cioè da 26 anni, ma mancano le norme per applicarla nell’ordinamento interno. L’Italia si comporta spesso così, purtroppo. È in prima fila, sotto i riflettori, per quanto riguarda la negoziazione dei trattati e la loro ratifica, molto più lenta e incapace per quanto concerne poi l’esecuzione degli obblighi che discendono dalle convenzioni internazionali. Basti pensare, per fare un altro esempio calzante, al fatto che l’Italia ha promosso e ospitato la Conferenza diplomatica che ha dato vita alla Corte penale internazionale (CPI; non a caso il trattato si chiama Statuto di Roma), ma non ha mai inserito nel codice penale le fattispecie incriminatrici (tra le quali la tortura come crimine di guerra e la tortura come crimine contro l’umanità) che consentirebbero ai nostri giudici di esercitare la giurisdizione in maniera complementare con la CPI. Anche qui una grave lacuna legislativa: l’Italia rischia di essere dichiarata “priva della capacità di svolgere efficacemente l’indagine o di esercitare l’azione penale”.
Tornando alla tortura: l’obbligo di introdurre uno specifico reato nel codice penale prevede che qualsiasi atto di tortura (come pure il tentativo di praticare la tortura o qualunque complicità o forma di partecipazione a tale atto) sia previsto come reato nel diritto penale interno, conformemente alla definizione data all’art.1 della Convenzione, e che sia punito con sanzioni adeguate in considerazione della sua gravità. Non sorprende quindi che la mancata introduzione del reato specifico di tortura sia stato uno degli elementi chiave nella condanna di Strasburgo; la mancanza della figura di reato d’altronde era stata sottolineata da parte dei giudici interni, impossibilitati a sanzionare adeguatamente il comportamento delle forze dell’ordine a Genova e dintorni (ricordiamo che è pendente di fronte alla Corte europea il ricorso di coloro che furono maltrattati nella Caserma di Bolzaneto).
La tortura nella legislazione italiana: “frammenti sparsi”
Sempre la mancanza del reato di tortura è al centro, da anni, degli scambi tra il Governo italiano ed il Comitato contro la tortura, che vigila sul rispetto della Convenzione. Il nostro Governo per anni ha sostenuto che non era necessario un reato specifico perché le condotte definite internazionalmente come tortura sono di fatto coperte dal codice penale con altre fattispecie: posizione mantenuta fino al 1998. L’Italia ha cambiato posizione nel 2002, adesso non sostiene più che l’introduzione del reato specifico di tortura non è necessaria, anzi illustra i disegni di legge presentati in Parlamento sul tema, ma al contempo continua contraddittoriamente a sostenere che è possibile punire la tortura grazie alle norme già esistenti.
La definizione di tortura è questa: “il termine «tortura» designa qualsiasi atto con il quale sono inflitti a una persona dolore o sofferenze acute, fisiche o psichiche, segnatamente al fine di ottenere da questa o da una terza persona informazioni o confessioni, di punirla per un atto che ella o una terza persona ha commesso o è sospettata di aver commesso, di intimidirla o esercitare pressioni su di lei o di intimidire od esercitare pressioni su una terza persona, o per qualunque altro motivo basato su una qualsiasi forma di discriminazione, qualora tale dolore o tali sofferenze siano inflitti da un funzionario pubblico o da qualsiasi altra persona che agisca a titolo ufficiale, o sotto sua istigazione, oppure con il suo consenso espresso o tacito”.
Queste invece le norme penali che è possibile applicare in Italia per punire simili condotte. Tra i delitti contro la libertà individuale vi è l’art. 606 (arresto illegale) che stabilisce la pena della reclusione fino a tre anni per “il pubblico ufficiale che procede ad un arresto, abusando dei poteri inerenti alle sue funzioni”. È evidente il fatto che tale norma copre solo una delle tante modalità attraverso le quali può concretamente esplicarsi la condotta che gli strumenti internazionali di repressione della tortura intendono reprimere. Lo stesso deve dirsi per l’indebita limitazione di libertà personale (art. 607) e per la perquisizione e ispezione personali arbitrarie (art. 609). Altro aspetto della tortura è colto dall’art. 608, disciplinante l’abuso di autorità contro arrestati o detenuti, puniti con la reclusione fino a trenta mesi. È stato poi chiamato in causa l’art. 610, che disciplina la “violenza privata”. Se da un lato individua condotte tipiche (“chiunque, con violenza o minaccia, costringe altri a fare, tollerare od omettere qualche cosa”) che possono rientrare nella definizione internazionale di tortura, dall’altro si deve sottolineare che la tortura, almeno come prevista dalla Convenzione, non è mai un fatto tra privati, ma è un atto che, in tutta la sua gravità, coinvolge l’apparato dello Stato. Emblematico dell’inidoneità delle norme previste dall’ordinamento italiano a sanzionare il fenomeno della tortura è anche l’art. 612 (minaccia di danno ingiusto), che sarebbe l’unica disposizione che il giudice può applicare per reprimere le forme di tortura psicologica, la cui diffusione è crescente. Ma la sanzione è decisamente esigua e vi è procedibilità d’ufficio solo nei casi di maggiore gravità. Il problema della procedibilità emerge anche per l’altra categoria di norme nel campo di applicazione delle quali rientrerebbero le ipotesi di tortura cosidetta "fisica". Il riferimento è agli articoli 581 (percosse) e 582 (lesioni personali). Oltre al fatto che non è specificata la qualifica soggettiva dell’autore (organo di Stato) e al fatto che si prevedono pene o sanzioni di lieve entità, l’art. 582 prevede la procedibilità a querela, uno strumento di tutela inefficace per la protezione della vittima di tortura. Ad aggravare le pene per tali reati può contribuire solo l’aggravante prevista al punto n. 9 dell’art. 61: “l'avere commesso il fatto con abuso dei poteri, o con violazione dei doveri inerenti a una pubblica funzione o a un pubblico servizio, ovvero alla qualità di ministro di un culto”.
Gli ostacoli all’adozione di un provvedimento interno ed i limiti del testo attuale
I disegni di legge sull’introduzione del reato di tortura nel nostro ordinamento ormai si contano a decine, nessuno di essi purtroppo ha concluso l’iter legislativo. Il punto più basso dei lavori parlamentari in materia è stato senz’altro raggiunto con l’approvazione in aula alla Camera dei Deputati di un emendamento (che era stato bocciato in Commissione giustizia) proposto dalla Lega nord (durante la discussione di uno dei progetti di legge nella XIV Legislatura, 2001-2006) che prevedeva la reiterazione come elemento del reato di tortura.
Il disegno di legge licenziato dal Senato della Repubblica il 5 marzo 2014, testo unificato che riunisce una serie di proposte, e che è stato approvato in questi giorni dalla Camera dei Deputati con alcune modifiche (relative all’entità delle pene, all’allungamento dei tempi per la prescrizione e all’impossibilità, per i sospettati di aver commesso tortura, di invocare l’immunità dalla giurisdizione) rappresenta dunque l’ennesimo tentativo di adempiere all’obbligo di criminalizzare la tortura ed i trattamenti inumani e degradanti che deriva dalle Convenzioni internazionali di cui l’Italia è parte. Che sia quello buono.
Dall’esame dei lavori parlamentari che si protraggono orma da due decenni sono emersi alcuni problemi principali. Il primo è stato rappresentato dalla spaccatura tra fautori del reato proprio o del reato comune. Sono state considerate due alternative: la tortura come reato proprio, cioè come reato che può essere commesso esclusivamente da “un agente della funzione pubblica”, quello che più si conforma a quanto previsto dalla definizione internazionale, la quale prevede la partecipazione di un pubblico ufficiale come elemento del crimine; e la tortura come reato comune, che chiunque può commettere. La scelta fatta nel testo unificato è stata, se si vuole, una via di mezzo: la tortura è definita come reato comune, ma si stabilisce che la qualifica del reo come agente pubblico costituisce una circostanza aggravante. Alcuni criticano aspramente questa scelta, basandosi sull’argomento secondo cui la qualificazione della tortura come reato comune farebbe perdere alla tortura uno dei suoi connotati, cioè quello di gravitare intorno al rapporto tra autorità e individuo (Tullio Padovani). Il delineare la tortura come reato comune rischia di far perdere alla tortura quella specificità che la Convenzione ha inteso darle e “banalizzarla”, in un certo senso, equiparandola a un reato comune potrebbe far correre il rischio di non considerarla alla stregua di quel crimine grave che realmente è. Rischio che abbiamo già ampiamente corso.
Altro problema è stato rappresentato dalla spaccatura tra i sostenitori del reato a forma libera (che definisce i reati contro valori o beni giuridici di primaria importanza attraverso la descrizione dell’evento causato) o reato a forma vincolata (che descrive specificamente la condotta). Da più parti si sostiene che il concetto di tortura psicologica (infliggere sofferenza mentale) è troppo vago per essere compatibile con il principio della determinatezza della fattispecie penale. Alcuni hanno sostenuto quindi che la condotta che consiste in tortura andrebbe definita nel dettaglio, ma le norme internazionali fanno riferimento alla sofferenza causata. Nell’attuale testo unificato si è optato per il reato a forma vincolata: “chiunque, con violenze o minacce gravi, ovvero mediante trattamenti inumani o degradanti la dignità umana, cagiona acute sofferenze fisiche o psichiche ad una persona…”. Solo tre brevi rilievi:
1) parlando di violenze e minacce e non di minaccia, si corre il rischio di legittimare interpretazioni che, ancora una volta, richiedano che la condotta della minaccia, perché sia penalmente rilevante, sia ripetuta e che un unico episodio di minaccia non sia sufficiente a far scattare l’applicazione della norma;
2) facendo riferimento solo a comportamenti di violenze e di minacce, il rischio è quello di coprire solo i comportamenti attivi. La ratio che anima invece l’art.1 della Convenzione contro la tortura, ma anche l’esperienza concreta della pratica della tortura nel mondo, inducono a ritenere che la “tortura omissiva” non sia meno pericolosa di quella attiva. Ne sono esempi le varie forme di deprivazione sensoriale (come l’uso di bende o cappucci) o il costringere il prigioniero a stare in piedi per ore, la privazione del sonno, del cibo o dell’acqua, l’esporlo a temperature estreme o a musica assordante. Si tratta di condotte omissive sempre più diffuse in quello che è il misto di brutalità e sofisticatezza, sempre più attenta a provocare un male la cui prova non emerga facilmente da un dibattimento processuale o da un esame medico;
3) le violenze e le minacce devono inoltre essere gravi. Si introduce cioè un requisito modale che presenta un’intrinseca difficoltà di valutazione.
Una legge subito
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| Il logo della petizione promossa da Antigone. |
Tuttavia, dopo più di 20 anni di “gestazione” non si può più attendere: è auspicabile che il dibattito si concluda in tempi brevi e che - se possibile - modifiche migliorative siano apportate al testo ora tornato al Senato, ma non può e non deve accadere che ancora una volta le proposte di modifica servano a bloccare l’adozione del provvedimento.
Meglio una legge mediocre che nessuna legge. Tempo scaduto.
* Micaela Frulli è Professore associato di Diritto internazionale presso l'Università degli Studi di Firenze, ed Esperto pro bono per il Relatore Speciale ONU per la Tortura, Juan Mendez
Per saperne di più
- Corte europea dei diritti umani (CEDU-EHCR): sentenza 7 aprile 2015 "Cestaro contro Italia", richiesta n. 6884/11 (testo in francese), comunicato stampa della Corte (testo in inglese)
- Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (1950)
- Convenzione europea per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti (1987), con "Rapporto esplicativo" a cura del Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti (CPT)
- Convenzione ONU contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti (1984)
- Proposta di legge "Introduzione del delitto di tortura nell'ordinamento italiano" (approvata, in un testo unificato, dal Senato della Repubblica il 5 marzo 2014, approvata con modifiche dalla Camera dei Deputati il 9 aprile 2015)
- Introduzione del delitto di tortura nell'ordinamento italiano, schede di lettura (n. 149, 5.5.2014), a cura del Servizio Studi della Camera dei Deputati
- Il reato di tortura nei principali ordinamenti europei, note informative sintetiche (n. 11, 5.5.2014), a cura del Servizio Biblioteca della Camera dei Deputati
- Introduzione del delitto di tortura nell’ordinamento italiano: elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale, dossier (n. 106, 3.3.2015), a cura del Servizio Studi della Camera dei Deputati
- Introduzione del delitto di tortura nell'ordinamento italiano: elementi per l'esame in Assemblea, dossier (n. 149/1 - 20.3.2015), a cura del Servizio Studi della Camera dei Deputati
- Repressione penale della tortura e Costituzione: anatomia di un reato che non c'é, di Andrea Pugiotto (Diritto penale contemporaneo, 17.2.2014)
- La repressione penale della tortura: riflessioni de iure condendo, di Angela Colella (Diritto penale contemporaneo, 22.7.2014)
- Sui progetti di introduzione del delitto di tortura in discussione presso la Camera dei Deputati, di Francesco Viganò (Diritto penale contemporaneo, 25.9.2014)
- La CEDU condanna ancora l'Italia, nota dell'Osservatorio carcere dell'Unione Camere Penali Italiane (7.4.2015)
- Condanna infamante, no alibi per reato di tortura, nota del Comitato Esecutivo di Magistratura democratica (8.4.2015)
- La difficile battaglia contro l’impunità dei responsabili di tortura: la sentenza della Corte di Strasburgo sui fatti della scuola Diaz e i tormenti del legislatore italiano, di Francesco Viganò (Diritto penale contemporaneo, 9.4.2015)
- Tullio Padovani, Giustizia criminale: tortura, Pisa University Press, 288 pagine, 2014, ISBN/EAN 9788867413782
- Anti-torture initiative
- Atlas of torture: observing the situation of torture wordlwide
Rassegna stampa
- Tortura, 30 anni di omissioni e ritardi, di Paolo Fantauzzi (L'Espresso, 7.4.2015)
- Torture alla Diaz: i motivi della sentenza di Strasburgo, di Gianluca Ferraris (Panorama, 7.4.2015)
- Il vero scandalo è in Parlamento, di Patrizio Gonnella (il manifesto, 7.4.2015)
- L’Europa lontana dei diritti umani, di Michele Ainis (Corriere della Sera, 8.4.2015)
- L’Europa ci condanna. «In Italia c’è la tortura», di Piero Sansonetti (Cronache del Garantista, 8.4.2015)
- Non è mai troppo presto per regolare la «tortura», di Antonio Maria Mira (Avvenire, 8.4.2015)
- Reato di tortura: 27 anni di tentativi falliti, di Claudia Daconto (Panorama, 8.4.2015)
- Tortura, ci vuole una legge che la punisca, di Vladimiro Zagrebelsky (La Stampa, 8.4.2015)
- Schiaffo al Paese culla del diritto, di Paolo Graldi (Il Messaggero, 8.4.2015)
- La responsabilità delle torture, di Gianluigi Pellegrino (la Repubblica, 9.4.2015)
- Tortura "all'italiana", c'è anche la prescrizione, di Paolo Fantauzzi (L'Espresso, 10.4.2015)
- Reato di tortura: cosa prevede il testo approvato alla Camera (Panorama, 10.4.2015)
- Il reato di tortura e trenta casi simili. Contro il populismo penalista del mio PD, di Luigi Manconi (Il Foglio, 10.4.2015)
Petizione al Parlamento italiano
- La petizione promossa dall'Associazione Antigone: "Inserire il delitto di tortura nel codice penale. Perché la tortura è una pratica medievale" (è possibile firmare on-line)
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